تجربه جمهوری فدرال یوگسلاوی بین سالهای ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۴ و دوران پس از آن، نمونهای از همزمانی جنگ داخلی، تحریمهای اقتصادی بینالمللی و فروپاشی کامل انضباط پولی است. ریشه بحران اقتصادی یوگسلاوی به انباشت بدهیهای خارجی دهه ۱۹۸۰ و ناکامی اصلاحات ساختاری برمیگردد. اگرچه در انتهای سال ۱۹۸۹ آنته مارکوویچ، نخستوزیر وقت، برنامهای برای تثبیت اقتصادی اجرا کرد که طی آن دینار یوگسلاوی با نرخ ۷ به ۱ نسبت به مارک آلمان میخکوب شد و تورم از نرخهای سه رقمی پائین آمد، اما این موفقیت به دلیل تضادهای شدید سیاسی میان جمهوریها و کنترلناپذیری بودجههای محلی پایداری نداشت.
با آغاز فروپاشی فدراسیون یوگسلاوی و شعلهور شدن جنگ بالکان در سال ۱۹۹۱، نظام پولی مشترک به کلی منهدم شد و جمهوریها با چاپ پول برای تامین هزینههای نظامی، وارد رقابتی برای تخریب پایه پولی شدند.
دهه ۹۰ و جمهوری فدرال یوگسلاوی
جمهوری فدرال سوسیالیستی یوگسلاوی در دوره ریاست جمهوری اسلوبودان میلوشویچ منحل شد و با خروج اسلوونی، کرواسی و بوسنی و هرزگوین، جمهوری فدرال یوگسلاوی جدید (شامل صربستان و مونتهنگرو) تحت هدایت رئیس جمهور صرب، اسلوبودان میلوشویچ، تشکیل شد. این نظم سیاسی نوپا بلافاصله با گسست شدید زنجیرههای تامین داخلی و شوک تجاری مواجه گردید. در می ۱۹۹۲، شورای امنیت سازمان ملل متحد طی قطعنامه ۷۵۷ تحریمهای همهجانبهای شامل تحریم کامل تجاری، مالی، نفتی و مسدودی داراییها را بر این کشور تحمیل کرد.
واکنش دولت به این فشارها، تامین مالی مستقیم بودجه و هزینههای جنگی خارج از مرزها از طریق چاپ پول بود. در فاصله سالهای ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۳، تولید ناخالص داخلی یوگسلاوی بیش از ۵۰ درصد کاهش یافت و درآمدهای مالیاتی دولت به دلیل پدیده «اثر اولیورا-تانزی» (افت شدید ارزش واقعی درآمدهای مالیاتی به دلیل تورم بالا در فاصله زمانی تصویب تا وصول) به کلی محو شد.
زمانی که تورم شتاب گرفت، ارزش واقعی درآمدهای مالیاتی دولت کاهش یافت. دلیل این امر، فاصله زمانی میان لحظه ایجاد بدهی مالیاتی و لحظه پرداخت مالیات به دولت است. در شرایط تورم بالا، در همین فاصله کوتاه چند ماهه، پولی که به دست دولت میرسد بخش بزرگی از قدرت خرید خود را از دست داده است. این پدیده، کسری بودجه دولت را تشدید کرد. دولت برای جبران این کسری جدید، مجبور به چاپ پول بیشتر شد، که خود باعث تورم بیشتر و کاهش بیشتر ارزش مالیاتها میشود.
روند فروپاشی یوگسلاوی و تغییرات مرزهای سیاسی در بالکان از سال ۱۹۸۹ تا ۲۰۰۸ (GIF)
در نقطه اوج بحران، بیش از ۸۰ درصد از کسری بودجه دولت مستقیماً از طریق خلق پایه پولی توسط بانک مرکزی تامین میشد. نتیجه این سیاست، بروز یکی از شدیدترین ابرتورمهای تاریخ بشر بود؛ به طوری که نرخ تورم ماهانه در ژانویه ۱۹۹۴ به حدود ۳۱۳ میلیون درصد و نرخ روزانه آن به ۶۲ درصد رسید، بهگونهای که زمان دو برابر شدن قیمتها به کمتر از ۱۶ ساعت کاهش یافت. سرعت گردش پول به سمت بینهایت میل کرد، کارکرد پول ملی نابود شد و اقتصاد به سمت مبادلات پایاپای سوق یافت.
طرح بازسازی پولی
در ۲۴ ژانویه ۱۹۹۴، در شرایطی که نظام پولی کشور کاملاً منهدم شده بود، دراگوسلاو آوراموویچ، اقتصاددان سابق بانک جهانی، طرح بازسازی پولی را به اجرا گذاشت. اساس «طرح آوراموویچ» بر سه پایه اصلی استوار بود: نخست، تعریف یک واحد پولی جدید به نام «دینار جدید» که با نرخ ثابت یک به یک به مارک آلمان میخکوب شد و پشتوانه آن ذخایر طلای باقیمانده و ارزهای خارجی کشور تعیین گردید؛ دوم، ممنوعیت قانونی و نهادی بانک مرکزی از استقراض مستقیم دولت و پولیسازی کسری بودجه (ایجاد منع قانونی برای سلطه مالی)؛ و سوم، قانونیسازی گردش آزاد مارک آلمان در مبادلات داخلی جهت جذب نقدینگی ارزی موجود در بازار آزاد غیررسمی.
اجرای این اصلاحات به دلیل اثر روانی شدید تعیین یک لنگر اسمی معتبر و توقف آنی چاپ پول، تورم چندمیلیارد درصدی را ظرف چند روز به شدت کاهش داد. بازگشت اعتماد اولیه، موجب جهش در تقاضای واقعی پول و بازگشت نقدینگی به سیستم بانکی شد و تولید ناخالص داخلی در سالهای ۱۹۹۴ و ۱۹۹۵ رشد مثبت اندکی را تجربه کرد.
اقتصاد ایران به واسطه صادرات نفت، فراوردههای نفتی و محصولات پتروشیمی و معدنی و دارا بودن پایه تولیدی متنوعتر، حتی در شدیدترین شرایط تحریمی، دارای جریان درآمد ارزی واقعی بوده است
با این حال، دادههای پس از سال ۱۹۹۴ نشان میدهد که طرح آوراموویچ اگرچه یک شوک تثبیت موفق کوتاهمدت بود، اما به دلیل عدم حل ریشهای ناپایداریهای مالی و نهادی، در میانمدت دچار مشکل شد. تحریمهای بینالمللی تا زمان امضای پیمان دیتون در اواخر ۱۹۹۵ ادامه یافت و عدم دسترسی به بازارهای مالی بینالمللی، اصلاح ساختاری بنگاههای دولتی ناکارآمد و بازسازی زیرساختها را ناممکن ساخت. از نیمه دوم سال ۱۹۹۵، فشار نهادهای دولتی و نظامی برای دریافت تسهیلات ترجیحی و تجدید کسری بودجه، بار دیگر انضباط پولی را مخدوش کرد. بدون اصلاحات ساختاری در طرف بودجه و رفع کامل محاصره اقتصادی، اصلاحات ارزی نتوانست نرخ رشد پایه پولی را تحت کنترل نگه دارد؛ در نتیجه تورم مجدداً به سطوح دو رقمی بالا (بیش از ۵۰ درصد در برخی سالها) بازگشت و دینار جدید دچار افت ارزش شدیدی گردید تا اینکه در نهایت بحران کوزوو و حملات ناتو در سال ۱۹۹۹، ضربه نهایی را بر پیکره نیمهجان اقتصاد یوگسلاوی وارد ساخت.
روند نرخ تورم سالانه اقتصاد یوگسلاوی در دوره زمانی ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۵
مقایسه با اقتصاد ایران
تطبیق این تجربه تاریخی با شرایط کنونی اقتصاد ایران، به معنی نادیده گرفتن تفاوتهای ساختاری نیست. اقتصاد ایران مانند تجربه یوگسلاوی با ترکیب مخربی از تحریمهای مالی و تجاری، افت مبادلات اقتصادی، نوسانات شدید نرخ ارز، و کسری بودجه ساختاری مواجه است. در هر دو مورد، پولیسازی کسری بودجه (خواه مستقیم از طریق استقراض از بانک مرکزی و خواه غیرمستقیم از طریق ناترازی شبکه بانکی و برداشت از منابع صندوق توسعه یا اعتباردهی تکلیفی) موتور محرک اصلی رشد پایه پولی و نقدینگی بوده است. اما در سوی دیگر، تفاوتهای بنیادی مهمی وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد.
نخست، جنس تورم در ایران، تورم مزمن، ساختاری و نرخهای بالا در محدوده ۳۰ تا ۵۰ درصد طی چند دهه است، در حالی که یوگسلاوی دچار ابرتورم حاد و شتابان شد که ناشی از فروپاشی کامل ظرفیت مالیاتی دولت و سقوط ناگهانی تقاضای واقعی پول بود.
دوم، اقتصاد ایران به واسطه صادرات نفت، فراوردههای نفتی و محصولات پتروشیمی و معدنی و دارا بودن پایه تولیدی متنوعتر، حتی در شدیدترین شرایط تحریمی، دارای جریان درآمد ارزی واقعی بوده است، در حالی که یوگسلاوی دهه ۱۹۹۰ در محاصره کامل تجاری همسایگان قرار داشت و فاقد منابع طبیعی ارزآور بود.
سوم، پدیده اثر اولیورا-تانزی در ایران به دلیل سیستمهای آنلاین مالیاتی و وجود درآمدهای غیرمالیاتی ارزی، به نقطه فروپاشی کامل پایه درآمدی دولت نرسیده است.
درس اصلی
از منظر سیاستگذاری اقتصادی، درس اصلی تجربه یوگسلاوی برای اقتصاد ایران این است که اتکا صرف به «لنگر اسمی ارزی» (نظیر میخکوب کردن نرخ ارز یا سیاستهای تثبیت دستوری) بدون مهار ریشهای کسری بودجه، اصلاح ساختار ناتراز شبکه بانکی و رفع نااطمینانیهای ژئوپلیتیک، فاقد پایداری خواهد بود.
اجرای برنامهای مشابه طرح آوراموویچ در ایران –یعنی میخکوب کردن نرخ ریال به یک ارز معتبر یا طلا– به دلیل وجود کسریهای ساختاری عمیق در بودجه، صندوقهای بازنشستگی و ناترازی مالی بانکها، ظرف مدت کوتاهی به اتلاف شدید ذخایر ارزی و سرکوب جهشساز نرخ ارز منجر میشود. تثبیت اقتصادی پایدار در ایران صرفاً از طریق شوکهای ارزی و اصلاحات پولی محقق نمیشود و مستلزم انضباط مالی واقعی، حذف کسری بودجه پنهان، اصلاحات نهادی در بانک مرکزی جهت سلب سلطه مالی دولت و در نهایت، رفع سایه جنگ برای تجدید سرمایهگذاری و افزایش پتانسیل رشد اقتصادی است؛ چراکه تجربه یوگسلاوی ثابت کرد اصلاحات پولی در بستر انزوای بینالمللی و تداوم شوکهای خارجی، تنها تنفسی کوتاهمدت ایجاد میکند و به تنهایی قادر به نجات اقتصاد از انحطاط ساختاری نیست.
تجربه یوگسلاوی برای سیاستگذاران ایرانی که بارها آزموده را آزمودهاند و به تثبیت دستوری نرخ ارز (نظیر نرخهای ۴۲۰۰ تومانی یا ۲۸۵۰۰ تومانی) متوسل شدهاند، درسی شفاف دارد: تثبیت ارزی بدون اصلاح ناترازیهای ساختاری مالی و پولی و در غیاب جریان پایدار صادراتی، به معنای اعطای یارانه ارزی از محل ذخایر راهبردی کشور و ایجاد جهشهای ناگهانی ارزی در آینده است. نرخ ارز متغیری برونزا نیست که بتوان آن را به صورت انتزاعی تثبیت کرد، بلکه برآیند انضباط مالی و وضعیت تراز پرداختهای کشور است.
تصویری از دراگوسلاو اوراموویچ در بلگراد، آوریل ۱۹۹۴.
او از ۲ مارس ۱۹۹۴ تا ۱۵ مه ۱۹۹۶، رئیس بانک ملی یوگسلاوی و از سال ۱۹۹۵ تا ۱۹۹۷ هماهنگکننده اصلی برنامه ملی اقتصادی، اجتماعی و مالی بود.
امحای سلطه مالی
شاید مهمترین درس تجربه یوگسلاوی، لزوم امحای واقعی «سلطه مالی» و سلب امکان پولیسازی کسری بودجه است. در یوگسلاوی بین سالهای ۱۹۹۱ تا ۱۹۹۳، انباشت کسری بودجه ناشی از هزینههای جنگی و ناکارآمدی بنگاههای دولتی، بانک مرکزی را به تنزیلکننده بلاشرط اوراق بهادار دولت و چاپخانه بیمهار پایه پولی تبدیل کرد؛ فرآیندی که طی آن سهم پولیسازی در تامین کسری بودجه به بالای ۸۰ درصد رسید و پایه پولی را ظرف چند ماه به صورت نمایی منبسط کرد.
در شرایط فعلی اقتصاد ایران، اگرچه پولیسازی بهندرت به صورت استقراض مستقیم و صریح دولت از بانک مرکزی رخ میدهد، اما مکانیسمهای شبهمالی و غیرمستقیم آن وجود دارد. انتقال بار کسری بودجه به شبکه بانکی از طریق تسهیلات تکلیفی، بدهی انباشته دولت و شرکتهای دولتی به بانکها، و در نهایت برداشت آشکار و نهان بانکها از منابع بانک مرکزی (اضافهبرداشت) همراه با تسعیر موهومی داراییهای خارجی، دقیقاً همان کارکرد پولیسازی مستقیم را ایفا میکند.
بنابراین، اصلاحات پولی بدون اصلاح ساختاری بودجه و قطع دستاندازی دولت به پایه پولی و منابع شبکه بانکی، صرفاً بازی با تکنیکهای حسابداری است. بانک مرکزی بدون استقلال عملیاتی در کنترل ترازنامه خود و بدون داشتن حق قانونی برای رد تکالیف مالی دولت، قادر به استقرار «لنگر اسمی نقدینگی» نخواهد بود و خطر سرایت ناترازیهای مالی به تورم شتابان همواره باقی میماند.
جنگ بالکان
اصلاحات پولی و مالی، شرط لازم برای تثبیت اقتصادی هستند، اما بدون رفع محدودیتهای خارجی تراز پرداختها و تجدید پیوند با شبکه اقتصاد جهانی، کافی نخواهند بود. در یوگسلاوی، حتی پس از توقف تورم توسط آوراموویچ، ادامه محاصره اقتصادی، قطع دسترسی به سیستم انتقال پول بینالمللی، مسدودی ذخایر ارزی در خارج از کشور و عدم امکان اخذ وام از صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی، مانع از سرمایهگذاری جدید و بازسازی ظرفیتهای تولیدی شد. در نتیجه، تولید ناخالص داخلی یوگسلاوی تا سال ۲۰۰۰ همچنان کمتر از ۶۰ درصد سطح سال ۱۹۸۹ باقی ماند.
برای اقتصاد ایران نیز، هرچند اصلاحات داخلی در شبکه بانکی، نظام مالی و بودجهریزی ضرورتی حیاتی است، اما دستیابی به رشد اقتصادی پایدار، کنترل دائمی تورم و جلوگیری از استهلاک سرمایهگذاریها، بدون حل ناترازی تراز پرداختها، رفع تحریمهای بانکی و نفتی، و پیوند مجدد به زنجیرههای ارزش جهانی غیرممکن خواهد بود. تجربه یوگسلاوی هشدار میدهد که انزوای طولانیمدت، حتی توانمندترین طرحهای تثبیت پولی را در نهایت تحت فشار ناترازیهای خارجی مستهلک و متلاشی خواهد ساخت.
الزامات اصلاحات اقتصادی
طراحی و اجرای برنامه جامع اصلاحات اقتصادی در شرایط کنونی ایران نیازمند گذار از سیاستگذاریهای جزیرهای و اتخاذ یک استراتژی همزمان و گامبهگام است که تمام ناترازیهای کلان را به صورت موازی هدف قرار دهد. نخستین الزام این مسیر، انضباط مالی و بازآرایی ساختاری بودجه دولت از طریق مهار ناترازیهای آشکار و پنهان است. در حال حاضر، کسری بودجه ساختاری ایران که سهم آن در برخی سالها به بیش از ۳۰ درصد از کل بودجه عمومی میرسد، نه فقط حاصل ناپایداری درآمدهای نفتی، بلکه معلول جهش بیمهار تعهدات پرداختی است.
علاوه بر این، حجم یارانههای پنهان انرژی در اقتصاد ایران (شامل سوخت، گاز طبیعی و برق) طبق آمارهای رسمی به بیش از ۸۰ میلیارد دلار در سال بالغ میشود که نه تنها حاملهای انرژی را به ابزاری برای بازتوزیع معکوس ثروت تبدیل کرده، بلکه نسبت تولید و مصرف انرژی را ناتراز کرده است. اصلاح این ناترازی نیازمند آن است که دولت اصلاح قیمتی حاملهای انرژی را نه به عنوان ابزاری برای درآمدزایی فوری، بلکه در قالب یک بسته جامعِ «اصلاحات ساختاری» به همراه بازتوزیع مستقیم و شفافِ عایدی حاصل از اصلاح قیمتی به دهکهای پایین درآمدی (مثلاً دهکهای یک تا ۶) به اجرا درآورد؛ زیرا هرگونه شوک قیمتی بدون سیاست حمایتی ملموس و بدون کنترل نقدینگی، صرفاً به یک شوک عرضه، جهش مجدد تورم و یک مسئله جدی سیاسی-اجتماعی تبدیل خواهد شد.
علاوه بر این، بسته اصلاحی باید شامل اصلاح ساختار ناکارآمد و ناتراز شبکه بانکی و انحلال یا بازسازی بانکهای ناتراز باشد. موتور خلق نقدینگی در اقتصاد ایران در سالهای اخیر از کسری مستقیم بودجه دولت به سمت «پولیسازی ناترازی بانکها» شیفت کرده است؛ بهطوری که نرخ رشد نقدینگی سالانه که در محدوده ۳۰ تا ۴۰ درصد نوسان میکند، به شدت تحت تاثیر اضافهبرداشت بانکها از منابع بانک مرکزی و اعتباردهی تکلیفی قرار دارد.
نرخ کفایت سرمایه در بخش مهمی از شبکه بانکی ایران منفی است و داراییهای موهومی، مطالبات غیرجاری بالا و انجماد داراییها در بخش مسکن و بنگاهداری، قدرت واسطهگری مالی را سلب کرده است. الزامات این اصلاح شامل افزایش نرخ کفایت سرمایه، واقعیسازی ارزش داراییهای بانکی، و توقف قطعی اعطای تسهیلات تکلیفی و رانتی است. تا زمانی که بانک مرکزی نتواند ترازنامه بانکهای تجاری را کنترل کند و اضافه برداشت را با جرایم بازدارنده و اختیارات قانونی جدی متوقف سازد، هرگونه تلاش برای اجرای سیاست پولی مستقل و کنترل تورم بینتیجه خواهد بود.
اما همه این اصلاحات پیشنهادی، بدون بازسازی اعتبار سیاستگذار و اعتماد شهروندان به دولت و حکومت امکان اجرا ندارد. هیچ برنامهای برای اصلاحات ساختاری، حتی با دقیقترین محاسبات فنی، بدون همراهی جامعه و اعتماد فعالان اقتصادی به موفقیت نخواهد رسید. نرخهای تورم مزمن بالای ۴۰ درصد طی ۵ سال متوالی، ذهن معاملهگران و فعالان اقتصادی را به سمت انتظارات تورمی بالا سوق داده است. همچنین، اصلاحات ساختاری ذاتاً واجد آثار توزیعی شدید است و برندگان و بازندگانی خلق میکند. ذینفعان رانتهای ارزی، یارانههای انرژی و تسهیلات تکلیفی بانکی دارای قدرت چانهزنی بالا برای اخلال در مسیر اصلاحات هستند. از این رو هر سیاست اصلاحی با مقاومت و کارشکنی عدهای مواجه خواهد بود که کار سیاستگذار مصلح را سخت خواهد کرد.
اسلوبودان میلوشویچ، رهبر حزب سوسیالیست صربستان و رئیس جمهور یوگسلاوی، اولین رئیس حکومتی بود که پس از جنگ جهانی دوم در دادگاهی بینالمللی حاضر شد. اتهام او جنایت علیه بشریت و جنایت جنگی در کوزوو بود.
